Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor e la un pas să încheie procedura de achiziție publică a serviciilor de elaborare studii pentru proiectul Noului Cod Silvic (NCS) și a modelului de structurare a legislației silvice subsecvente. Contractul va fi semnat cel mai probabil până la 1 martie cu echipa care a câștigat licitația, singura, de altfel care a depus o ofertă: un consorțiu format din Facultatea de Silvicultură și Exploatări Forestiere Brașov, Facultatea de Silvicultură Suceava și Institutul Național de Cercetare și Dezvoltare în Silvicultură „Marin Drăcea”. Echipa, formată din aproape 50 de specialiști, are termen până la 31 mai să elaboreze proiectul.
După finalizare, există două variante: asumarea acestui proiect prin Parlament sau asumarea prin Ordonanță de Urgență. Pentru că procesul de legiferare prin Parlament este lung, iar adoptarea Noului Cod Silvic este jalon în PNRR (30 iunie 2023), pare probabilă emiterea unei OUG. Pentru aceasta, Ministerul Mediului va pune proiectul în Transparență decizională, după care va obține avizele obligatorii de la ministerele care trebuie consultate – Finanțe, Justiție, MADR etc.
Conform Caietului de sarcini, ministerul, în calitate de autoritate contractantă, a impus obiective și rezultate așteptate de la acest contract.
Unul dintre obiective este „Elaborarea modelului de structurare a legislației subsecvente și a proiectului NCS”.
Această activitate se va baza pe rezultatele consultării preliminare a factorilor interesați și se va implementa prin activarea unor grupe de expertiză tehnică pe cel puțin următoarele domenii de reglementare:
- guvernanță/administrație,
- proprietatea forestieră,
- gestiunea durabilă a pădurilor,
- conservarea biodiversității,
- bioeconomia
- sistemul de sancțiuni penale.
Se va fundamenta:
a) modul de încadrare a vegetației forestiere ca fond forestier și vegetație din afara fondului forestier național sau încadrarea vegetației forestiere potrivit definiției FAO.
b) regimul juridic al terenurilor cu vegetație forestieră, cu accent pe restrângerea unor drepturi fundamentale(scoateri definitive, ocupări temporare, restricții de tăiere, etc), stabilirea de taxe și despăgubiri, de compensații, de măsuri de readucere a terenurilor la situația inițială.
c) măsuri de gospodărire a terenurilor forestiere distinct pentru micile și marile proprietăți, cu stabilirea clară a modalităților de încadrare în acestea.
d) sistemul de sancțiuni penale aplicabil pentru nerespectarea regimului silvic. În urma analizei trebuie să se stabilească faptele penale, sancțiunile, paguba/prejudiciul și modalitățile de recuperare ale acesteia/acestuia. În stabilirea prejudiciului se va fundamenta și modul de evaluare a funcțiilor nerealizare ale pădurii.
Rezultatele ce trebuie obținute în urma derulării activităților Consorțiului vor fi următoarele:
Raportul 1: Abordare și detaliere metodologică.
Raportul 2: Evaluare legislație intrată în vigoare după anul 2020
Raport 3: Studiu privind contextul actual național și internațional cu privire la reglementarea sectorului silvic.
Raport 4: Raport privind consultarea preliminară a factorilor interesați în legătură cu NCS și legislația subsecventă.
Raport 5. Forma preliminară a proiectului NCS și a modelului de structurare a legislației subsecvente și a recomandărilor privind finalizarea și adoptarea acesteia.
Raport 6 : Raport privind realizarea consultării factorilor interesați cu privire la forma preliminară a proiectului a NCS și a modelului de structurare a legislației subsecvente.
Raport 7: Forma finală a proiectului noului Cod silvic.
Raport 8: Modelul de structurare a legislației subsecvente și recomandări privind finalizarea și adoptarea acesteia.
Analizarea contextului național și internațional cu privire la reglementarea sectorului silvic
Această activitate va urmări, pe de o parte, cunoașterea și diseminarea celor mai bune practici la nivel internațional și, pe de altă parte, cuprinderea și cunoașterea tuturor elementelor contextuale naționale actuale privind reforma legislației silvice, în lumina SNP30 și a PNRR. Se va avea în vedere analizarea cadrului legislativ (și nu numai noul Cod silvic) al unor țări cu tradiție în domeniul forestier, modul în care bunele practici în domeniu pot contribui la elaborarea unui cadru legislativ modern și adaptat condițiilor specifice pentru România. De asemenea, se va urmări identificarea tuturor cerințelor de reformă legislativă ce rezultă din documentele de planificare strategică elaborare la nivelul sectorului (de ex. SNP30) sau la nivel național (de ex. PNRR). Vor fi implicați în dezbateri experți cooptați de către Prestator. Experții cooptați vor face parte din echipa Prestatorului, Autoritatea Contractantă neasumându-și obligații în ceea ce privește implicarea în această activitate.
Domenii de reglementare în sectorul forestier
Proprietatea forestieră – perspectiva patrimonială
Deși aparent proprietății forestiere i s-a acordat o atenție deosebită în ultimii 30 de ani prin numeroasele reglementări de retrocedare a pădurilor către foștii proprietari, în realitate cadrul legislativ actual ia foarte puțin în calcul specificitatea proprietății private (suprafață mică, fărâmițare ridicată etc) ceea ce creează numeroase inconveniente sau chiar piedici pentru implementarea regimului silvic. Din punct de vedere principial proprietatea forestieră nu este diferită de orice altă formă de proprietate definită în cadrul legislativ general al României, beneficiind și totodată supunându-se tuturor prevederilor din Constituție și Codul civil. Totuși există și o seamă de particularități ale reglementărilor referitoare la proprietatea forestieră și acestea își au originea în interesul major al societății față de pădure. Serviciile ecosistemice oferite de pădure au o importanță ecologică și socială care determină societatea să introducă restrângeri sau chiar interdicții asupra manifestării celor trei atribute fundamentale ale dreptului de proprietate: dreptul de posesie, dreptul de dispoziție și dreptul de folosință.
Gestionarea durabilă a pădurilor – perspectiva regimului silvic
Este al treilea domeniu de reglementare, iar definirea sa exactă necesită un efort de clarificare. În utilizarea curentă din actualul cadru legislativ, termenul este echivoc neclar care sunt diferențele dintre management forestier, administrare silvică și gestionare durabilă, lipsind mai ales elementele care specifică ce este și în ce mod este abordată durabilitatea. Acest domeniu de reglementare categorie de reglementare reunește toate reglementările care se referă la aplicarea regimului silvic, la toate aspectele ce privesc ariile protejate forestiere și biodiversitatea, precum și la conexiunile dintre ecosistemele forestiere și măsurile de adaptare la schimbările climatice. Toate aceste perspective se suprapun în multiple privințe, de aceea cadrul legislativ al sectorului forestier trebuie să le abordeze integrat și unitar.
Conservarea biodiversității habitatelor forestiere – perspectiva biodiversității
Domeniu de reglementare care reunește reglementările referitoare la modul în care conservarea biodiversității habitatelor forestiere este integrată în managementul forestier. Se va ține seama și de posibilele legături și suprapuneri cu legislația generală în domeniul conservării biodiversității.
Bioeconomia – perspectiva economică
Domeniu de reglementare care reunește toate reglementările care stabilesc aspectele economice și financiare ale sectorului forestier dar integrate în conceptul mai larg al bioeconomiei circulare. Denumirea sa intenționează să semnaleze nevoia acută de redefinire a produselor și serviciilor pe care pădurea le poate oferi.
Sistemul de sancțiuni penale
Domeniu de reglementare care reunește reglementările referitoare la legislația existentă din perspectiva sistemului de sancțiuni penale incidente domeniului silvic. Se vor fundamenta modificările care trebuie sistemului de sancțiuni penale, modalitățile de stabilire și recuperare a pagubei/prejudiciului.
Cadrul de reglementare trebuie să-și asume informarea, implicarea și responsabilizarea deținătorilor de pădure, alții decât statul. Au existat, în ultimii 30 ani, numeroase adaptări legislative în scopul includerii în legislație a proprietății private asupra terenurilor forestiere, dar ele s-au grefat pe un cadru general specific proprietății unice a statului asupra pădurii, care a exclus proprietarii de la decizie și/sau responsabilitate în gestionarea pădurii.
Cadrul de reglementare trebuie să facă posibilă stabilirea, în mod flexibil, a unui nivel minim de obligații ale proprietarului privitoare la gospodărirea pădurii și să reglementeze posibilitatea ca acesta să fie responsabilizat și stimulat să implementeze în mod voluntar recomandările tehnice ale Autorității publice centrale care răspunde de silvicultură. Includerea posibilității ca proprietarii să decidă, între anumite limite, în ceea ce privește gestionarea propriei păduri, demers însoțit de asumarea răspunderii asupra deciziilor luate, presupune un efort semnificativ pentru elaborarea și includerea de prevederi legislative armonioase, de la nivelul Codului silvic până la nivelul Ordinelor de ministru.
Cadrul de reglementare tehnic trebuie reformat prin implementarea nivelului minim de obligații pentru gospodărirea pădurii (nivel minim de referință). Nivelul minim obligatoriu introdus de cadrul legislativ se va materializa prin reglementare tehnică – norme tehnice – adoptată la nivel de executiv, care să acopere toate ariile gospodăririi silvice, de la planificarea și instalarea pădurii la evaluarea masei lemnoase destinată exploatării.
Pe lângă normele cu caracter obligatoriu ce definesc nivelul tehnic minim de referință, Autoritatea publică centrală care răspunde de silvicultură trebuie să pună la dispoziția proprietarilor ghiduri de bune practici neobligatorii, complementare normelor tehnice, a căror aplicare să fie încurajată prin instrumente economice.
Reglementările tehnice vor include și un sistem de indicatori cu privire la starea pădurilor, care să permită monitorizarea eficientă a îndeplinirii obligațiilor stabilite prin normele tehnice, precum și estimarea eficienței instrumentelor de compensare, finanțare și control al gospodăririi pădurii.
Integrarea la nivel legislativ a conservării biodiversității în managementul forestier presupune nu numai adaptarea la sistemul de norme tehnice/ghiduri de bune practici descris mai sus, dar și necesitatea armonizării cu legislația specifică protecției mediului.
În momentul actual există numeroase neconcordanțe legislative între legislația de mediu și cea de gospodărire a pădurilor, care afectează eforturile de integrare a conservării biodiversității în managementul forestier. Sunt necesare măsuri de adaptare, simplificare și armonizare a cadrului legislativ, aspect propus a se realiza conform calendarului asumat de autoritate prin PNRR, pentru reformarea cadrului legislativ și a legislației subsecvente. Reformarea cadrului legislativ trebuie să asigure și coerența legislativă (de exemplu, coroborarea cerințelor privind gestionarea pădurilor cu cele de conservarea biodiversității) și, de asemenea, să prevadă și un sistem coerent și simplu de asigurare a evaluării impactului de mediu pentru demersurile de planificare și exercitare a gospodăririi pădurilor.
Identificarea, evaluarea și valorificarea serviciilor furnizate de ecosistemele forestiere trebuie să fie mult mai bine oglindită în legislația specifică, pentru a face posibile schimburi echitabile și durabile între beneficiari și furnizori, prin intermediul mecanismelor PES.
Cadrul de reglementare reformat trebuie să flexibilizeze și să faciliteze aplicarea inițiativelor de extindere a plantațiilor forestiere pe terenuri agricole. Aplicarea fără ajustări a legislației generale și tehnice actuale (specifică sectorului silvic, dar și domeniilor agricol și de gospodărire a teritoriului) pentru împădurirea terenurilor cu destinație agricolă ar birocratiza demersul, punând bariere administrative și tehnice nejustificate. De aici rezidă necesitatea de a se elabora un cadru de proiectare și implementare a lucrărilor de împădurire a terenurilor cu destinație agricolă, fără de care obiectivele de împădurire stabilite prin PNRR sunt greu de atins.
Specificul spațiului rural al României face ca multe comunități să fie dependente de resursele forestiere, iar asigurarea accesului durabil la resursă pentru aceste comunități trebuie inclus în legislația silvică. Este nevoie de criterii de identificare a acestor comunități, de crearea cadrului pentru menținerea unei evidențe stricte a lor, precum și de mecanisme echitabile prin care să se asigure accesul comunităților la resursele necesare.
Totodată, cadrul legislativ trebuie să impună mecanisme care să asigure:
- consultarea reală a comunităților cu privire la schimbarea modului de gestionare a pădurilor de care depind și
- asigurarea unei tranziții juste pentru cazul în care noi moduri de gestionare afectează accesul la resurse.
Cadrul de reglementare trebuie să permită accesul echitabil la resursele forestiere al agenților economici din domeniu, care contribuie în mod real la dezvoltarea socioeconomică a comunităților rurale. Adăugarea de valoare suplimentară resurselor pădurii, crearea de locuri de muncă și furnizarea de beneficii economice manifestate la nivel local, trebuie să reprezinte bazele unui sistem legislativ care să contribuie la materializarea potențialului sectorului forestier de a spori bunăstarea materială și socială a populației din mediul rural.
Creșterea cererii pentru serviciile de natură socio-culturală oferite de păduri trebuie să determine adaptarea legislației specifice la cadrul mai larg existent la nivelul UE. Pornind de la actualul sistem de clasificare funcțională a pădurilor, este necesară elaborarea unor ghiduri pentru identificarea, desemnarea și managementul pădurilor cu rol socio-cultural, pe baza respectului pentru natură și proprietar. Implementarea acestor ghiduri, ce poate însemna chiar și excluderea unora dintre pădurile respective de la recoltarea masei lemnoase în scop comercial, trebuie să se bazeze, de asemenea, pe stimularea financiară a proprietarilor.
Implementarea prevederilor din reglementările europene EUTR/Deforestation free necesită o îmbunătățire și adaptare a cadrului legislativ privitor la trasabilitatea lemnului. Raportarea și măsurarea la punctul bine definit al introducerii pe piață, responsabilizarea celor implicați și eficientizarea controlului asupra trasabilității, așa cum rezultă ele din recomandările oferite de SNP 30, trebuie materializate prin actualizarea cadrului legislativ, pentru o cât mai rapidă operaționalizare.
Cadrul de reglementare a sectorului forestier suferă datorită reformei amânate și a numeroaselor modificări ad-hoc, dar și datorită deficiențelor care țin de formă și structură, iar procesul de reformă legislativă oferă o bună oportunitate de corectare. Ca observație generală, domeniile de reglementare sunt amestecate, schemele de reglementare a domeniilor sunt complicate, iar navigarea prin cadrul normativ este dificilă. Unele aspecte foarte detaliate se regăsesc în Codul silvic, iar altele – echivalente ca nivel de reglementare – sunt la nivel de Ordin de ministru. Un practician care dorește să aplice reglementările consumă un timp considerabil pentru a identifica toate textele normative aplicabile speței aflate în fața sa. Acest fapt indică abordări defectuoase sub aspectul principiilor și normelor de tehnică legislativă. De-a lungul timpului, în absența unui cadru strategic coerent, a existat tendința de a reglementa sectorul forestier prin acte administrative cu caracter normativ, până la un nivel extrem de detaliat. În același timp, s-a asigurat prea puțin corelarea între diferitele acte normative adoptate (sau chiar în interiorul aceluiași act), ceea ce, inerent, a dus la suprapuneri și incoerențe greu de pus în aplicare atât de practicieni, cât și de cei chemați să soluționeze situațiile litigioase ivite.
Consultarea factorilor interesați cu privire la proiectul NCS și a modelului de structurare a legislației subsecvente
Rezultatele acestei activități vor fi supuse atenției factorilor interesați, sugestiile și comentariile acestora vor fi analizate și toate contribuțiile valoroase se vor include în proiectul NCS și în modelul de structurare a legislației subsecvente. Prestatorul va asigura consultarea transparentă a factorilor interesați cu privire la proiectul NCS și a modelului de structurare a legislației subsecvente, rezultate prin:
- colectarea comentariilor și sugestiilor acestora și
- inserarea lor în mod unitar în proiectul NCS și a modelului de structurare a legislației subsecvente.
Prestatorul se va asigura că:
- toți factorii interesați vor avea ocazia rezonabilă să se exprime asupra materialelor consultate (proiectul NCS și modelul de structurare a legislației subsecvente),
- toate intervențiile valoroase și constructive vor fi integrate în livrabilele proiectului,
- toate contribuțiile din partea factorilor interesași vor primi răspunsuri adecvate. AC va asigura participarea la procesul de analiză a contribuțiilor factorilor interesați și de decizie în ceea ce privește includerea sau neincluderea acestora în NCS sau modelul de structurare al legislației.
